Es urgente impulsar un órgano intergubernamental dentro de Naciones Unidas para lograr una agenda tributaria internacional más justa
A continuación transcribo los comentarios realizados en el espacio de diálogo entre sociedad civil y gobiernos de América Latina y el Caribe sobre el financiamiento para el desarrollo, en el marco de la tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, que se celebrará en Addis Abeba en julio de 2015.
Cepal, Santiago de Chile, viernes 13 de marzo.
La política fiscal constituye el rostro más concreto del contrato social de cualquier Nación. Una radiografía a la política fiscal, nos permite entre otros muchos elementos, advertir qué derechos estamos cumpliendo y cuáles no, quiénes están contribuyendo con la construcción de lo que es de todos y quiénes se están beneficiando. También nos permite reconocer que la política fiscal no es tema ni exclusivo de economistas, ni tampoco es un tema únicamente de números. Por el contrario, la política fiscal es una expresión del poder y por lo tanto, en democracia, su discusión merece espacios colectivos.
Es por eso que este espacio de diálogo entre la sociedad civil y los gobiernos de América Latina y el Caribe para tratar sobre el financiamiento del desarrollo, debe tener un componente preciso sobre los ingresos públicos y las formas políticas en las que la sociedad puede promover cambios que acerquen la fiscalidad a la búsqueda del bien común, alejándola de los intereses corporativos y particulares, tan evidentes en los privilegios fiscales, en la composición tributaria regresiva, así como en una arquitectura tributaria internacional porosa y con espacios opacos por dónde transitan libremente los grandes evasores de impuestos, por citar algunos ejemplos.
Este espacio de diálogo, entonces, es una apuesta por la democracia. Es una oportunidad histórica para que, en pleno siglo XXI, atravesando las planicies y los escarpados de nuestras democracias, podamos avanzar en el logro de lo que en los tiempos pasados casi solo se intentó conseguir después del sufrimiento de las guerras y las dictaduras. La búsqueda de la igualdad, de la equidad y del crecimiento sostenible, son ideales que solamente se podrán concretar en la medida en la que la política fiscal se ajuste, en lo técnico y en lo político, a estos desafíos.
Nuestros discursos y nuestras instituciones deben cambiar para adaptarse a un futuro más humano, uno que premie la solidaridad y lo colectivo, por encima de las visiones que privilegian el espíritu animal o enmarcan la competitividad como fin superior al bienestar social. Por lo tanto, tenemos frente a nosotros la obligación de proponer una agenda de nuevos equilibrios y nuevas reciprocidades, que delimiten renovadas responsabilidades para garantizar el desarrollo. Tenemos la obligación de construir una nueva ingeniería social e institucional: nuevas formas de pensar y actuar.
Por ejemplo, ¿qué tal si pasamos del Doing Business al Doing Society? Más importante que medir lo bien que pueden ir los negocios, nos tocará medir qué tan bien va la sociedad en la disminución de las brechas de género, territoriales y étnicas. Qué tanto estamos avanzando en la formalización del empleo, en la garantía de los derechos, en la protección social, en la transformación productiva y tecnológica, en el respeto por el ambiente y, por supuesto, en el pago de impuestos.
Las reflexiones sobre el desarrollo y las metas que nos estamos proponiendo a partir de 2015, obligan a reconstruir las administraciones públicas. El discurso del desarrollo no se podrá concretar en acciones, en Estados organizados bajo un modelo neoliberal que ha minimizado el valor y el poder de lo público en la mayoría de países en desarrollo. Muchos de estos países tienen administraciones públicas desprovistas de recursos (humanos, técnicos y materiales) para enfrentar los objetivos de desarrollo y romper los círculos de la pobreza, la exclusión y la expulsión.
En ese sentido, hay muchos elementos que resaltar por el lado del gasto público, pero en materia de tributación, que es lo que me compete discutir en esta oportunidad, también toca plantear cambios nacionales e internacionales.
El esfuerzo internacional debe promover una política tributaria que enfrente dos grandes problemas para la movilización de recursos para el desarrollo. Por un lado, la equidad, tanto horizontal (a igual ingreso, igual impuesto) como vertical (a mayor ingreso, mayor impuesto). En América Latina y el Caribe, las cifras que hemos observado en las sesiones anteriores, nos revelan estructuras tributarias basadas en el cobro de impuestos al consumo, a los que se agregan grandes y extendidos privilegios fiscales para sectores económicos, muchas veces pujantes.
Por otro lado, la lucha contra los delitos tributarios (como el contrabando, la evasión y la elusión tributaria), pues estos son parte de una cadena de impunidades, en muchos casos conocidas y aceptadas en los contextos nacionales y en el ámbito internacional. Los paraísos fiscales son parte de esa flagrante impunidad, en la que se anidan evasores, corruptos y polizones económicos.
Sobre el primer elemento, sobre la equidad, los Estados pueden y deben hacer cambios concretos, limitando los privilegios fiscales y disminuyendo las exenciones. Calcular el gasto tributario y estudiar sus beneficios y costos sociales. Asimismo, deben promover una agenda de reformas a los impuestos sobre la renta y la propiedad para ir transitando hacia una política tributaria globalmente progresiva, que incentive la sostenibilidad ambiental, al tiempo en que se moderniza y facilita el cobro de impuestos.
Sobre el segundo elemento, el de la impunidad ante los delitos tributarios, las administraciones tributarias deben dejar de ver el árbol para comprender el bosque y es aquí en donde la cooperación internacional en materia tributaria juega un rol estratégico. Como bien ha sido discutido, la globalización y las normas impositivas mundiales desactualizadas, han permitido a muchas empresas eludir y evadir impuestos en grandes cuantías. La evidencia nos dice que los países en desarrollo pierden más recursos por la evasión fiscal de las empresas, que lo que reciben por ayuda oficial al desarrollo, evidenciando así que la falta de una agenda común sobre cooperación internacional en materia tributaria tiene enormes costos para el desarrollo.
Por otro lado, una parte sustancial del trabajo en esta materia, está teniendo lugar en el seno del G20 y de la OECD. Ahí se están discutiendo procesos sobre el intercambio automático de información tributaria, para una mayor cooperación entre agencias tributarias que evite la evasión, la elusión fiscal, la erosión de la base tributaria y la reubicación de utilidades de las empresas transnacionales. Sin embargo, las negociaciones intergubernamentales se están llevando a cabo de manera relativamente secreta sin un vínculo apropiado con los procesos de consulta de los países en desarrollo. Nuevamente, la discusión sobre la tributación internacional se hace al margen de las preocupaciones y de la posibilidad de decidir del 80% de los países en desarrollo, dejando de lado el compromiso de Monterrey de “fortalecer la cooperación internacional en materia fiscal (…) prestando especial atención a las necesidades de los países en desarrollo y con economías en transición”.
Como se observó en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, 2014) necesitamos dar un papel más prominente a las instituciones de Naciones Unidas. El Comité de expertos sobre cooperación internacional en materia fiscal debe considerar la adopción de un convenio internacional contra la evasión y la elusión fiscal.
Ahora bien, aunque el Comité brinda un significativo servicio de asesoramiento, su carácter meramente técnico le impide llevar adelante negociaciones intergubernamentales con una clave más política. Expresiones como la de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre derechos humanos y extrema pobreza (2014) han recomendado que los países eleven el estatus del Comité a uno intergubernamental. La declaración conjunta de los ministros de finanzas del Congo y de Camerún (octubre 2014) abogaban por un espacio más amplio de discusión, recordando que en la actualidad el sistema fiscal mundial juega a favor del pago de impuestos en los países en los que se encuentran las sedes centrales de las empresas transnacionales, y no en los países en los que se producen las materias primas.
Ante la presión por movilizar recursos para buscar el logro de metas de desarrollo, los gobiernos y en particular los de América Latina y el Caribe, deben lograr la puesta en marcha de un órgano para la cooperación internacional en materia fiscal, bajo el auspicio de las Naciones Unidas.
El mandato para ese órgano fiscal intergubernamental debe incluir la discusión y acuerdos para tratar la erosión de la base tributaria y la reubicación de utilidades; los acuerdos fiscales y los tratados de inversión; la tributación de las industrias extractivas; los incentivos fiscales; los informes financieros desglosados país por país; el intercambio automático de información tributaria; y la promoción de sistemas tributarios progresivos, entre otros.
Cierro reiterando la necesidad de plantear una agenda de cambios tributarios, con metas a cumplir y compromisos a ser medidos con cierta periodicidad en el tiempo: en algunos países, la tarea será aumentar la recaudación para llevarla hacia un nivel que posibilite el logro de recursos para el desarrollo. La carga tributaria promedio de los países en vías de desarrollo, en la actualidad, está en torno al 20%, muy lejana para algunos países de América Latina y, en particular, de los centroamericanos.
En lo internacional, reiterar la necesidad de una agenda con tiempos y temas, para institucionalizar este necesario órgano intergubernamental dentro de Naciones Unidas para la cooperación internacional en materia fiscal.
Una América Latina y un Caribe más prósperos, equitativos y democráticos son posibles, un mundo más humano es posible, pero para ello necesitamos urgentemente una nueva tributación, una que sea cooperativa, equitativa y transparente. Muchas gracias.
Jonathan Menkos Zeissig 